索 引 号: XM00114-02-26-2018-010 文 号:
發布機構: 廈門市人力資源和社會保障局
發文日期: 2018年10月18日
內容概述: 《廈門市勞動糾紛行政調解程序規定》起草說明
《廈門市勞動糾紛行政調解程序規定》起草說明
发布时间: 2018-10-18 09:57 【字体:

  爲貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》和《廈門市行政調解程序規定》等文件精神,根據《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》、《福建省多元化解糾紛條例》等有關法規規定,市人社局起草了《廈門市勞動糾紛行政調解程序規定(征求意見稿)》,組織局政策研究中心全體專業技術人員對規定進行研討,並于6月8日,通過局網站向社會公開征求意見,于2018年6月21日向各區人社局、局各業務處室和相關事業單位征詢了意見。

  現將有關情況說明如下:

  一、制定本制度的目的和意義

  勞動糾紛調解是我局依法爲用人單位和勞動者之間發生的與行政管理相關的民勞動糾紛提供服務類調解活動,制定本規定目的在于規範勞動糾紛行政調解行爲,可以更加全面維護用人單位和勞動者合法權益,切實保障我市和諧穩定營商環境。

  1.建立健全多元化糾紛解決機制是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容

  黨的十八大以來,中央高度重視多元化糾紛解決機制建設。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若幹重大問題的決定》在創新社會治理體制一章提出建立調處化解矛盾糾紛綜合機制的任務。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》再次提出,要健全社會矛盾預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政複議、訴訟等有機銜接、互相協調的多元化糾紛解決機制。10月13日,中央深改組第十七次會議審議通過了《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》,爲全面深化多元化糾紛解決機制改革進一步指明了方向。2015年12月,中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》,將行政調解列爲建設法治政府的民事糾紛解決三大制度舉措之一,要求完善行政調解、行政裁決、仲裁制度。完善行政調解制度,是法治政府建設的題中應有之義。在此之前的2010年,國務院發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》中就指出:“推動建立行政調解與人民調解、司法調解相銜接的大調解聯動機制,實現各類調解主體的有效互動,形成調解工作合力。”

  2.建立行政調解是人社部門法定職責

  2015年4月1日,廈門市人民代表大會常務委員會立法通過《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》,《條例》明確規定:①法律、行政法規規定由行政機關調解的公民、法人或者其他組織之間發生的與行政管理相關的民商事糾紛,行政機關與公民、法人或者其他組織之間發生的依法可以調解的行政爭議,具有管理公共事務職能的組織與公民、法人或者其他組織之間發生的依法可以調解的行政爭議經當事人申請,行政機關應當進行調解。②行政機關、人民法院、群團組織可以通過購買服務方式,交由調解組織以及其他具備條件的社會組織、機構等社會力量承接糾紛調解。

  2015年7月7日,廈門市人民政府印發《廈門市行政調解程序規定》(廈府〔2015〕176號),文件明確提出:①市、區人民政府有關部門應當在醫療衛生、勞動爭議、物業管理、消費者權益保護、環境保護以及其他糾紛集中的領域,建立一站式糾紛解決服務平台。②依法承擔行政調解職能的行政機關,應當明確一個內設機構受理糾紛,或者設立專門調解機構,組織協調本部門的行政調解工作。③公民、法人或者其他組織之間發生的與行政管理相關的民商事糾紛,由具有管理權限的行政機關調解。④行政機關開展行政調解所需工作經費納入本部門預算。

  3.建立勞動糾紛行政調解制度是依法行政要求

  我市各級勞動保障監察機構自1991年成立開始,就承擔起全系統群體性、突發性勞動糾紛事件調處工作,同時以接受職工信訪名義和辦理程序受理因工資、招錄用、解除勞動關系、休息休假、社會保險、工傷醫療費、經濟補償或者賠償金等違法侵權案件調查和糾紛案件協調處理工作。

  最近幾年,我市勞動監察機構受理的信訪案件均在9000個以上,其中99.8%左右屬于勞動糾紛案件,實際上是以調解方式解決,並未按信訪或者舉報投訴等執法程序進行,勞動保障監察機構以協調方式處理糾紛案件程序,于法無根據,既損害法律權威,也給執法工作帶來負面影響,監察機構若不受理此類勞動糾紛案件,而要求勞動者走仲裁途徑解決問題,顯然是不現實的:一方面勞動者不願意去,另一方面仲裁機構也沒有那麽多人手來辦理此類案件。

  隨著社會公衆法律意識的提高,將“權力關在籠子內”的機制已形成並逐步加強,上級執法監督與司法監督工作日益走上規範化、制度化和精細化,各級政府機關必須嚴格依照權力與責任清單履行法定職責。

  監察機構及其執法人員未按勞動保障監察程序長期從事勞動糾紛調解,現正面臨違法行政被追責的嚴重後果,這也是當前全國性難題。依照現有的勞動保障監察處理勞動糾紛案件模式明顯與法不符,且不具備可行性,各區勞動保障監察機構已陸續被相關執法監督部門和司法監督機關指出,甚至采取監督手段,要求人社部門必須完善案件受理制度並依照法定程序辦理案件。

  4.建立勞動糾紛行政調解制度是合理利用行政資源進行社會綜合治理的要求

  从《劳动保障监察条例》和《劳动争议调解仲裁法》的受案范围和监察内容来看,二者的管辖范围有所不同, 但对于用人单位:因工作时间、休息休假、社会保险、劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金, 两者都有管辖权,劳动者既可以向仲裁委申诉,也可以向劳动监察机构举报。因此,尽管我局信访接待、违法举报投诉案件和劳动仲裁案件已集中到局信访举报投诉中心,但是长期以来,劳动仲裁与劳动监察在受理劳动侵权案件上受理范围和处理效率有较大的差别,加上立法上存在严重的滞后与不健全,劳动保障监察和劳动争议处理在案件受理范围方面存在交叉受理范围引发的矛盾益突出。

  在發生侵權案件後,勞動者或者該選擇向勞動監察機構舉報投訴或者向勞動仲裁委員會申訴來保障自身的合法權益,不要說勞動者本身無法分清,現實中很多勞動監察和勞動仲裁機構的工作人員也常常是很難決斷的。于是本來應該屬于通過勞動監察執法檢查可以糾正的普遍性違法行爲,勞動仲裁機構不斷的受理勞動者申訴而庭開不斷,違法行爲還不能得到有效制止的情況;或者本來不該屬于勞動監察執法範圍的糾紛類的案件,監察機關受理後在無法判斷事情真相,草率的作出處理決定而侵犯用人單位合法權益,不得不承擔因行政複議或者訴訟敗訴而承擔行政賠償責任的情況,而勞動者權益最終也不能得到保障,也有的案件監察機構在受理後經過調查處理後,無法或者詳實的證據,也就無法下達整改指令或者處理決定,不得不讓勞動者轉而通過勞動仲裁途徑以維護其合法權益,勞動者維權的時間成本無形中又加大了;還有的案件因勞動者求決內容較爲複雜,有屬于應該通過執法解決的問題,也有屬于需要通過仲裁審理才可以裁決的內容,這種案件到底應屬于勞動監察按照執法監督來糾正還是按照勞動仲裁來裁決,兩個機構各說各理,就會出現兩個機構相互“踢皮球”,勞動者無所適從的局面。

  在權益無法得到保障的情況下,勞動者自然把矛盾指向勞動行政管理部門,認爲政府部門漠視勞動者權益不作爲,還有的甚至簡單的認爲是工作人員得到了用人單位的什麽“好處”,所以不願意維護勞動者權益。嚴重的損害了政府部門的形象。

  在目前勞動糾紛和爭議案件持續高增,且處理難度不斷加大的新形勢下,如何合我國國情從最大限度保護勞動者合法權益,維護勞動關系和諧穩定和避免行政和用人單位資一些勞動爭議特別是集體性勞動爭議事件,如果得不到及時解決,不僅嚴重侵害了職工的合法權益,而且影響了企業乃至社會的發展和穩定。

  如何在新的經濟條件下,最大限度地發揮行政調解、勞動保障監察與勞動爭議仲裁的作用,防止勞動關系雙方矛盾的激化,因此統一勞動監察和仲裁機構的執法尺度,提高勞動爭議案件的處理質量和效率,切實維護弱勢群體的合法權益,明確的勞動仲裁和勞動監察案件受理界限,妥善處理好案件交叉問題,不僅是擺在勞動保障監察與勞動爭議仲裁面前的一個新課題,同時也關系到社會主義經濟建設和建設和諧社會的大局。因此有必要對勞動監察和勞動仲裁的機構性質和職能範圍以及兩者權利屬性進一步明確,劃分兩者的職能和案件受理範圍,使其在並在工作實踐中形成優勢發展,從而保證勞動法律法規的貫徹執行,維護和諧穩定的勞動關系,降低勞動者的維權成本,減少行政管理資源的浪費和降低用人單位管理成本。

  5.建立勞動糾紛行政調解制度是我局主動服務企業、降低勞動者維權成本、維護社會和諧穩定的創新之舉。

  當前,隨著勞動人事制度改革的深化以及勞動者維權意識增強,勞動人事爭議案件呈上升態勢,集體勞動爭議增多,處理難度加大,迫切需要進一步完善勞動人事爭議處理工作機制,加大調解工作力度。中央明確提出,要完善矛盾糾紛排查調處機制,建立黨和政府主導的維護群衆權益機制,更多采用調解方法,把矛盾化解在基層,解決在萌芽狀態。針對勞動人事爭議處理中的一些突出矛盾和問題,從構建和諧社會的需要出發,將調解作爲勞動人事爭議處理的基本原則和重要程序,拓展了調解組織的範圍,強化了調解在爭議處理過程中的地位和作用。因此,要充分認識調解在妥善處理社會矛盾、實現社會公平正義、構建和諧社會中不可替代的作用,充分認識加強勞動人事爭議調解工作的重要性和緊迫性,以科學發展觀爲統領,貫徹"預防爲主、基層爲主、調解爲主"的工作方針,把調解作爲促進和諧社會建設的重要基礎性工作,擺在爭議處理工作更加突出的位置,逐步建立和完善企事業單位調解、鄉鎮街道調解、行業調解、人民調解、行政調解等多渠道的爭議調解體系,推動和促進具有調解職能的其他社會組織及律師、專家學者開展調解工作,形成開放式的社會化調解網絡,最大限度地將爭議通過調解快捷、平穩化解,維護勞動人事關系和諧和社會穩定。

  采用行政調解途徑解決勞資糾紛,用人單位可以及時主動改正輕微違法行爲,人社部門依法可以從輕、減輕或不予行政處罰或處理,用人單位減輕違法成本。同時,勞動糾紛案件通過簡易程序辦結,可以節省大量行政管理和執法資源,降低勞動者維權成本和企業用工成本。

  充分發揮勞動糾紛行政調解的作用,及時的化解在勞資雙方存在的矛盾,保護勞動者的合法權益。其依據的就是法律法規,以企業和職工雙方自願爲原則,通過積極的說服和疏導,使得雙方平等協商、互諒互解,得到解決勞動糾紛的協議,快速的解決勞資糾紛,從而避免勞動糾紛矛盾激化。

  勞動糾紛行政調解由人社行政機關指定下屬部門或委托專業調解機構來主持的,是以國家政策、法律、法規爲前提,以自願爲原則,在分清責任、明辨是非的基礎上,通過說服教育,促使雙方當事人互諒互讓,從而達成共識解決問題的活動。

  6.采用行政調解途徑解決工資糾紛可以盡量避免當前上級部門對農民工工資支付督查的誤判。

  一直以來,黨中央、國務院高度重視解決拖欠農民工工資問題、維護農民工勞動報酬權益工作。2016年1月,國務院辦公廳印發《關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》(國辦發〔2016〕1號),明確了從根本上解決拖欠農民工工資問題的目標任務和政策措施。近年來,我市認真貫徹黨中央、國務院決策部署,多措並舉,標本兼治,治欠保支工作取得較明顯成效。但也要看到,欠薪問題還沒有得到根本解決,要實現到2020年基本無拖欠的工作目標,任務還很艱巨。2017年12月7日,國務院辦公廳印發《保障農民工工資支付工作考核辦法》(國辦發﹝2017﹞96號),決定從2017年到2020年,對各省級政府保障農民工工資支付工作實施考核考核結果報國務院同意後,由部際聯席會議向省級政府通報,並抄送中央組織部,作爲對各省級政府領導班子和有關領導幹部進行綜合考核評價的參考;對保障農民工工資支付工作不得力、欠薪問題突出、考核得分排在後,或因欠薪問題引發一定數量和規模的重大群體性事件或極端事件的省份爲C級,對考核等級爲C級的,由部際聯席會議對該省級政府有關負責人進行約談,提出限期整改要求。被約談省級政府應當制定整改措施,並提交書面報告,部際聯席會議辦公室負責督促落實。根據《辦法》要求,省、市級政府也制定了相應的考核制度和考核辦法。

  因此,有必要對企業無故拖欠克扣工資與用人單位與農民工工資糾紛進行必要區分,尤其是針對大量使用農民工的建築領域,在普遍性墊款施工、違法發包、層層轉包情況下,部分承包人或企業還會有意拖延支付勞動者工資,甚至雇傭人員以勞動者工資未支付爲名,“挾”工人討要工程款或保證金現象日益增多,在勞動關系無法認定情況下,以勞動監察或勞動仲裁方式解決處理此類事件,在實踐中均難以開展,采取行政調解方式快速協調處理糾紛,避免工資糾紛引發群體性、突發性事件,已成爲當務之急。

  總而言之,采用行政調解來快速化解勞資糾紛矛盾,可以爭取實現“定紛止爭,案結事了人和”,促進勞動關系和諧穩定的目標,對于社會和諧穩定來說,有著不可小視的積極作用。同時也可以有效緩解執法與仲裁力量不足問題。

  行政調解與其他的糾紛解決方式相比,獨特優勢還在于行政機關的專業性、調解的靈活性、快捷性以及結果的認同性。正是由于這些優勢,使得行政調解在社會矛盾凸顯的社會轉型期,在糾紛解決方面發揮著重要作用。

  因此,在企事業單位調解、鄉鎮街道調解、行業調解、人民調解等方式未能實際發揮作用的情況下,市、區人力資源和社會保障行政部門應當、盡快成立勞動糾紛行政調解委員會,統一領導勞動糾紛行政調解工作,根據法律、法規、規章及有關政策開展行政調解工作。勞動糾紛行政調解委員會下設辦公室,負責行政調解日常工作。根據當前實際工作情況,勞動糾紛行政調解案件具體經辦宜委托各級勞動保障監察機構辦理。

  二、草案主要內容

  草案共分32條,是對本市人力資源和社會保障行政部門根據法律、法規、規章和市人民政府的規定,在職權範圍內,對用人單位與勞動者雙方因執行國家有關用工管理、工資、工作時間、休息休假、社會保險、勞動保護規定或者因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同等方面發生的矛盾糾紛事項,通過說服教育、勸導協商等方式,促使各方當事人在自願、平等、協商的基礎上達成共識,從而化解糾紛的行爲制定具體工作程序,包括適用範圍、遵循原則、機構及職責、程序規定、調解員管理和工作經費、工作規範和工作紀律,以及其他行政爭議調解規定。

  (一)關于適用範圍

  制定本規定主要目的是減低用人單位用工管理成本,降低勞動者維權成本,達到維護社會和諧穩定的目的,其適用範圍爲本市人力資源和社會保障行政部門在職權範圍內,對用人單位與勞動者雙方因執行國家有關用工管理、工資、工作時間、休息休假、社會保險、勞動保護規定或者因訂立、履行、變更、解除和終止勞動合同等方面發生的矛盾糾紛事項,通過說服教育、勸導協商等方式,促使各方當事人在自願、平等、協商的基礎上達成共識,從而化解糾紛的活動。同時規定,人力資源服務機構、職業培訓與職業技能鑒定組織與其服務對象發生的糾紛可以參照本規定執行。

  (二)關于調解工作應當遵循原則:

  1.自願選擇原則。行政調解調解過程應當充分尊重當事人對調解方式、調解方法的選擇,不得強迫當事人接受行政調解,不得因調解而阻止當事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利;

  2.依法調解原則。行政調解應當遵守法律、行政法規強制性規定,符合社會公序良俗,不得損害國家利益、公共利益和第三人合法權益;

  3.公平公正原則。行政調解雙方當事人的法律地位平等,權利義務平等,調解機構應當公平、公正化解糾紛,有效保護各方當事人的合法權益,不得偏向任何一方;

  4.高效便民原則。行政調解應當堅持維護社會穩定與維護群衆利益相一致的原則,積極、及時地履行行政調解職責,緩和當事人之間的對立,促進當事人互諒互讓,引導當事人達成和解協議,以快捷、低成本方式解決糾紛,化解社會矛盾糾紛,實現定紛止爭、案結事了妥善化解糾紛;

  5.誠實信用原則。行政調解過程中,勞動糾紛當事人應當講信用,恪守諾言,誠實不欺,在追求自己利益的同時不損害他人和社會利益,維持雙方的利益以及當事人利益與社會利益的平衡,正當行使權利和履行義務,不得濫用權利及規避法律、規章制度或勞動合同規定的義務。

  (三)關于調解機構及職責

  草案提出市、區人力資源和社會保障行政部門應當成立勞動糾紛行政調解委員會,統一領導勞動糾紛行政調解工作。委員會下設辦公室,與局辦(政法處、勞動關系處)合署辦公,負責行政調解日常管理工作,具體業務經辦由監察機構負責。同時,規定了委員會、委員會辦公室和經辦機構具體職責。

  (四)關于調解程序規定

  草案對行政調解案件申請、受理、審查、調查、調解、回避、終止、調解書制作、送達、履行、文書歸檔等工作具體程序均作了明確規範。

  (五)關于調解員管理和工作經費

  草案提出:市、區人力資源和社會保障行政部門應加強行政調解隊伍建設,建立相對固定、熟悉工作業務和相關法律規定的行政調解員隊伍,形成以政府爲主導、以企業和員工爲主體、全社會廣泛參與的社會化工作格局。市、區人力資源和社會保障行政部門應在現有勞動爭議調解仲裁基礎上,進一步完善以購買社會服務的方式,引進專業調解人員從事行政調解工作,建立和完善勞動糾紛調解員的選聘、業務培訓、工作考評等管理制度,積極擴大調解員來源渠道,充分調動社會各方資源,吸納律師、專家學者、勞動保障監察監察員和協管員、工會法律監督員等法律工作者參與勞動糾紛行政調解工作。

  重大複雜的行政調解可以與人民法院、人民調解組織、勞動人事爭議調解仲裁機構和基層組織聯合進行,也可以邀請人大代表、政協委員和當事人共同信任的人參加。

  (六)關于調解組織工作規範和工作紀律

  草案規定:市、區人力資源和社會保障行政部門應當建立健全調解組織名冊管理制度,加強對調解組織和調解員的監督考核。調解組織名冊應當向社會公開,接受社會監督。

  市、區人力資源和社會保障行政部門應當將調解規範、流程等內容在辦公場所醒目位置公布,便于當事人查詢,並在當事人提交調解申請後詳細說明,爲當事人提供清晰、便捷的途徑引導。

  市、區人力資源和社會保障行政部門應當制定調解工作規範,建立和落實糾紛解決工作責任制度和過錯責任追究制度,違反本規定,無正當理由不受理行政調解申請,或者不履行行政調解職責的,按有關規定追究其負責人和直接責任人的行政責任。

  同時規定:行政調解工作人員在調解活動中存在下列情形的,調解委員會應當給予批評教育、責令改正,拒不改正或者情節嚴重的,予以解聘,依法追究責任:1.徇私舞弊,侮辱、偏袒一方當事人的;2.怠于履行行政調解職責,造成當事人合法權益受到損害的;3.索取、收受財物或者牟取不正當利益的;4.泄露當事人的商業秘密、個人隱私的;5.對當事人態度惡劣、影響政府形象的;6.在法定期限內不履行調解職責,贻誤糾紛調處時機,造成惡性事件、群體性事件或其他嚴重後果;7.其他影響行政調解公正的不當行爲。

  (七)關于其他行政爭議調解規定

  草案規定:本市人力資源和社會保障行政部門與公民、法人或者其他組織之間因行政管理産生的行政爭議,依法通過行政複議途徑解決的,其調解按照《中華人民共和國行政複議法》、《中華人民共和國行政複議法實施條例》等有關規定進行;依法可以通過行政調解途徑解決的,另行規定。

  三、勞動糾紛行政調解制定法律依據

  勞動糾紛行政調解制定的法律依據,包括地方性法規2部,規範性文件1部。

  (一)地方性法規

  1.《福建省多元化解糾紛條例》(2017年11月24日福建省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過)

  2.《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》(2015年4月1日經廈門市第十四屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過)

  (二)规范性文件  

  《廈門市人民政府關于印發廈門市行政調解程序規定的通知》(廈府〔2015〕176號)

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